Oleh: Andi Nugroho Saputro, Staf ahli Poros Rawamangun. (**)
Demokrasi Modern berdiri di atas satu prinsip utama: kekuasaan harus dibatasi agar tidak berubah menjadi dominasi permanen.
DALAM SISTEM ketatanegaraan Indonesia, prinsip itu telah diterapkan secara tegas terhadap cabang kekuasaan eksekutif. Presiden dibatasi hanya dua periode sebagaimana diatur dalam Pasal 7 UUD 1945. Kepala daerah (Gubernur, Bupati, dan Walikota) juga dibatasi dua masa jabatan melalui berbagai regulasi pemerintahan daerah. Namun di tengah semangat pembatasan kekuasaan tersebut, terdapat satu anomali besar yang terus dipertahankan: jabatan legislatif nyaris tanpa batas periode.
Anggota DPR, DPD, DPRD provinsi, hingga DPRD kabupaten/kota dapat terus mencalonkan diri dan menduduki jabatan selama puluhan tahun tanpa pembatasan konstitusional. Fenomena ini melahirkan oligarki politik, stagnasi regenerasi kader, serta ketimpangan akses politik di internal partai. Jika kekuasaan eksekutif dianggap berbahaya ketika terlalu lama berada di tangan orang yang sama, maka logika yang sama seharusnya berlaku pula terhadap kekuasaan legislatif.
Sudah saatnya Indonesia mempertimbangkan pembatasan masa jabatan anggota legislatif maksimal dua periode sebagai bagian dari agenda reformasi politik dan pendalaman demokrasi.
Selama ini terdapat asumsi bahwa legislatif tidak perlu dibatasi karena anggota parlemen dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu. Argumentasi tersebut tampak demokratis, tetapi dalam praktik politik Indonesia, kompetisi elektoral tidak sepenuhnya berlangsung setara. Petahana legislatif memiliki keuntungan struktural yang sangat besar: akses jaringan politik, pengaruh terhadap distribusi anggaran, relasi dengan birokrasi, kemampuan finansial, hingga dominasi struktur partai. Disinilah Kekuasaan Legislatif Juga berpotensi Rentan Menjadi Oligarki.
Akibatnya, pemilu sering kali hanya menjadi mekanisme legitimasi bagi elite lama untuk mempertahankan kekuasaan. Banyak anggota legislatif bertahan selama empat hingga enam periode. Bahkan terdapat dinasti politik legislatif yang berlangsung lintas generasi. Kondisi ini bertentangan dengan semangat demokrasi substantif yang seharusnya membuka ruang partisipasi politik secara luas.
Di berbagai daerah, kursi legislatif berubah menjadi “wilayah kekuasaan tetap” yang sulit ditembus kader muda maupun tokoh masyarakat baru. Politik akhirnya kehilangan daya sirkulasinya. Padahal, demokrasi yang sehat membutuhkan rotasi elite agar gagasan, energi, dan kepemimpinan baru terus muncul.
Pembatasan masa jabatan legislatif sesungguhnya bukan semata soal individu, melainkan soal pembenahan sistem kaderisasi partai politik. Hari ini, banyak partai mengalami stagnasi regenerasi karena elite lama terus mendominasi ruang elektoral. Kader muda sulit naik karena nomor urut strategis, dukungan logistik, dan akses jaringan politik dikuasai figur yang telah lama bercokol.
Akibatnya, partai politik gagal menjalankan fungsi konstitusionalnya sebagai sarana rekrutmen kepemimpinan nasional. Demokrasi internal partai menjadi semu. Kaderisasi hanya menjadi slogan, sementara ruang aktual untuk promosi politik tertutup rapat. Yang terjadi adalah Regenerasi Kader Partai Politik Mandek.
Pembatasan dua periode akan memaksa partai melakukan regenerasi secara bertingkat. Dari DPRD kabupaten/kota menuju DPRD provinsi, lalu ke DPR RI atau jabatan publik lainnya. Dengan demikian, terjadi mobilitas politik yang sehat dan kompetitif. Kader tidak hanya menunggu “kursi kosong”, tetapi didorong untuk berkembang melalui jenjang kepemimpinan yang lebih dinamis.
Sistem ini juga akan memperluas distribusi kesempatan politik bagi kelompok muda, perempuan, aktivis sosial, akademisi, dan profesional yang selama ini sulit menembus dominasi elite legislatif lama.
Dalam teori politik klasik, Lord Acton pernah mengingatkan bahwa “power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.” Kekuasaan yang terlalu lama berada pada individu atau kelompok tertentu cenderung melahirkan penyalahgunaan wewenang, patronase, dan oligarki.
Pembatasan masa jabatan merupakan instrumen etik sekaligus institusional untuk menjaga demokrasi tetap sehat. Filosofi dasarnya sederhana: tidak boleh ada kekuasaan yang terlalu lama menetap karena setiap kekuasaan membutuhkan kontrol dan sirkulasi.
Indonesia sendiri lahir dari pengalaman historis panjang menghadapi sentralisasi kekuasaan. Reformasi 1998 dilakukan salah satunya untuk membongkar kekuasaan yang terlalu lama terkonsentrasi. Karena itu, pembatasan masa jabatan presiden menjadi agenda utama reformasi konstitusi.
Namun reformasi itu belum sepenuhnya selesai. Oligarki legislatif justru berkembang di era demokrasi elektoral. Banyak anggota parlemen menjadikan jabatan politik sebagai profesi permanen, bukan mandat sementara rakyat.
Secara filosofis, jabatan publik bukan hak milik individu, melainkan amanah konstitusional yang harus bergilir agar demokrasi tetap hidup.
Sejarah ketatanegaraan Indonesia menunjukkan bahwa pembatasan kekuasaan merupakan roh utama reformasi. Sebelum amandemen UUD 1945, presiden dapat dipilih tanpa batas. Situasi itu melahirkan kekuasaan yang terlalu dominan dan minim kontrol.
Amandemen UUD 1945 kemudian mempertegas pembatasan dua periode bagi presiden dan wakil presiden sebagai upaya mencegah otoritarianisme. Semangat tersebut sesungguhnya relevan pula bagi lembaga legislatif.
Apalagi dalam praktik ketatanegaraan modern, parlemen memiliki kekuasaan sangat besar: membentuk undang-undang, menyusun anggaran, melakukan pengawasan, hingga menentukan berbagai jabatan strategis negara. Tanpa pembatasan periode, parlemen dapat berubah menjadi pusat oligarki baru.
Fenomena “political cartel” di Indonesia memperlihatkan bagaimana elite partai dan anggota legislatif senior membangun jaringan kekuasaan yang sulit digantikan. Situasi ini menyebabkan demokrasi prosedural berjalan, tetapi demokrasi substantif mengalami kemunduran.
Secara konstitusional, pembatasan masa jabatan legislatif dimungkinkan melalui perubahan undang-undang bahkan dapat diperkuat melalui amandemen konstitusi apabila diperlukan. Prinsip pembatasan kekuasaan sendiri sejalan dengan semangat UUD 1945.
Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Artinya, pelaksanaan kedaulatan harus diatur agar tidak melahirkan monopoli kekuasaan.
Selain itu, prinsip negara hukum dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa penyelenggaraan kekuasaan harus tunduk pada mekanisme pembatasan dan pengawasan.
Dalam teori hukum tata negara modern, pembatasan masa jabatan merupakan bagian dari constitutional engineering untuk menjaga sirkulasi kekuasaan.
Hans Kelsen dalam teori demokrasi konstitusional menekankan pentingnya mekanisme institusional untuk mencegah dominasi kelompok tertentu dalam negara demokratis. Sementara Montesquieu melalui konsep separation of powers menegaskan bahwa kekuasaan harus saling membatasi agar tidak terjadi tirani.
Dalam konteks Indonesia, pembatasan masa jabatan legislatif dapat diatur melalui revisi Undang-Undang Pemilu dan Undang-Undang MD3 dengan norma bahwa anggota DPR, DPD, dan DPRD hanya dapat menjabat maksimal dua periode, baik berturut-turut maupun tidak berturut-turut.
Memang tidak semua negara menerapkan pembatasan masa jabatan legislatif. Namun sejumlah negara telah mulai menerapkan model tersebut, terutama pada level subnasional maupun parlemen lokal.
Di Meksiko, selama puluhan tahun anggota parlemen federal dibatasi hanya satu periode untuk mencegah dominasi elite politik. Meski kemudian direvisi, prinsip rotasi kekuasaan tetap menjadi bagian penting dari sistem politik mereka.
Di Filipina, anggota House of Representatives dibatasi maksimal tiga periode berturut-turut. Senator juga memiliki batas masa jabatan. Regulasi ini dibuat untuk mencegah oligarki politik dan memperluas regenerasi kepemimpinan nasional.
Di beberapa negara bagian Amerika Serikat seperti California, Michigan, dan Nevada, legislator negara bagian memiliki batas masa jabatan tertentu. Kebijakan itu muncul dari kekhawatiran terhadap profesionalisasi politik yang berlebihan dan dominasi elite lama.
Praktik internasional menunjukkan bahwa pembatasan masa jabatan legislatif bukan sesuatu yang anti-demokrasi. Justru sebaliknya, hal itu dipandang sebagai instrumen untuk memperkuat sirkulasi elite, memperluas partisipasi politik, dan mengurangi oligarki.
Demokrasi Membutuhkan Sirkulasi Elite
Sosiolog Italia, Vilfredo Pareto, pernah menjelaskan bahwa stabilitas politik sangat ditentukan oleh circulation of elites atau sirkulasi elite. Ketika elite lama terus mempertahankan kekuasaan tanpa regenerasi, maka sistem politik akan mengalami stagnasi dan kehilangan legitimasi sosial.
Indonesia hari ini menghadapi gejala tersebut. Politik semakin mahal, tertutup, dan eksklusif. Anak muda sulit masuk politik karena ruang kompetisi telah dikuasai elite lama dengan modal politik dan ekonomi yang besar.
Pembatasan masa jabatan legislatif bukan solusi tunggal, tetapi merupakan langkah penting untuk membuka kembali ruang demokrasi yang lebih sehat. Demokrasi tidak boleh hanya memberi hak memilih kepada rakyat, tetapi juga harus memastikan adanya kesempatan yang adil bagi munculnya pemimpin baru.
Sudah waktunya Indonesia menyempurnakan agenda reformasi politik dengan membatasi masa jabatan anggota legislatif maksimal dua periode. Sebab demokrasi bukan hanya soal memilih, melainkan juga memastikan tidak ada kekuasaan yang terlalu lama menetap dan berubah menjadi oligarki. (**)
